崔華善許文博
在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈以及東北老工業(yè)基地兩大區(qū)域中，青島是產(chǎn)業(yè)門類最為齊全和著名企業(yè)、品牌最為集中的城市，由于靠近國(guó)際主航線、成港條件最為優(yōu)越、港口吞吐量和集裝箱周轉(zhuǎn)量最大，作為沿黃流域的出海口、歐亞大陸橋的主要橋頭堡之一，與長(zhǎng)江流域的上海南北遙相呼應(yīng)，建設(shè)國(guó)際樞紐港的條件十分有利。青島保稅區(qū)是沿黃流域的惟一保稅區(qū)，隨著我省建設(shè)以青島為中心的半島城市群戰(zhàn)略決策的出臺(tái)和青島挺進(jìn)西海岸戰(zhàn)略的實(shí)施，青島保稅區(qū)迎來了前所未有的大好發(fā)展機(jī)遇，如何抓住機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展、加快向國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型，是擺在青島保稅區(qū)面前的一個(gè)緊迫而重大的課題。
高速發(fā)展中的冷思考
青島保稅區(qū)10年的發(fā)展歷程表明，在我國(guó)加入 W
TO與更加開放的環(huán)境中，保稅區(qū)的發(fā)展方向只能是國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)，從國(guó)家主要部門的政策走向與研究的動(dòng)態(tài)看，國(guó)家只會(huì)在15個(gè)保稅區(qū)中選擇3至4家進(jìn)行“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)，并最終轉(zhuǎn)型為國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)。青島保稅區(qū)的成功運(yùn)作和躋身“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)范圍，需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，因此，對(duì)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題和困難也必須冷靜地思考、客觀地分析，以便實(shí)現(xiàn)更大的發(fā)展。
省市政府的支持力度有待進(jìn)一步從輿論走向現(xiàn)實(shí)。青島保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。作為發(fā)展重點(diǎn)之一的高新技術(shù)企業(yè)屈指可數(shù)，且產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用薄弱；商貿(mào)企業(yè)中大型企業(yè)比重較少，尤其是作為跨國(guó)公司商品進(jìn)出中國(guó)樞紐的企業(yè)較少，已有的幾家業(yè)務(wù)量也不夠大；作為保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成細(xì)胞的企業(yè)，青島保稅區(qū)在3.8平方公里中有1600余家，企業(yè)密度及大公司數(shù)量等方面都存在差距（上海外高橋保稅區(qū)的特點(diǎn)是著名大型商貿(mào)公司集聚，市場(chǎng)運(yùn)作效果顯著；寧波保稅區(qū)的特點(diǎn)是高新技術(shù)類企業(yè)數(shù)量較多，已形成集聚效應(yīng)）。另外，雖然配合港口發(fā)展的功能建設(shè)欠賬很多，但目前運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼的空間，由于財(cái)力不足顯得十分有限，捉襟見肘的可用財(cái)力規(guī)模難以支撐青島保稅區(qū)的超常規(guī)發(fā)展。
青島保稅區(qū)的功能定位和作用已在學(xué)術(shù)界、政府決策層達(dá)成共識(shí)，既關(guān)乎山東、青島在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈中的地位搶占與鞏固，又是青島國(guó)際樞紐港和物流中心構(gòu)筑的關(guān)鍵。但是，目前作為外向型口岸的青島前灣港區(qū)與保稅區(qū)的分離設(shè)置，以及現(xiàn)代國(guó)際物流區(qū)域的區(qū)域定位不清，已造成不利影響，如不引起重視，理清區(qū)域功能定位區(qū)域，其長(zhǎng)遠(yuǎn)影響是難以預(yù)料的。
土地已成為進(jìn)一步招商發(fā)展的最大障礙。由于受土地不足因素的影響，一是利用外資速度下降。二是區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)放緩。另外，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不夠清晰也是一個(gè)重要原因。青島保稅區(qū)雖然制定了科學(xué)明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃，但是，在招商中貫徹得不夠清晰，存在一方面好項(xiàng)目無地安排，另一方面已征土地開發(fā)遲緩，廠房、交易市場(chǎng)利用率不高等現(xiàn)象。國(guó)家已明確保稅區(qū)新增的面積只能用于搞物流，原有的面積十分有限，如不慎重地用于有發(fā)展?jié)摿Φ母吒郊又档母咝录夹g(shù)產(chǎn)品項(xiàng)目上，青島保稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展?jié)摿Ρ貙⑹艿街萍s。
稅收規(guī)定有待規(guī)范和統(tǒng)一。國(guó)家開設(shè)區(qū)港聯(lián)動(dòng)的試點(diǎn)單位，目的是培植3至4個(gè)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)，在當(dāng)前存在南北政策差距的現(xiàn)實(shí)情況下（上海、深圳為特區(qū)政策，青島為開發(fā)區(qū)政策），應(yīng)積極縮小政策差距，在規(guī)范發(fā)展現(xiàn)代物流企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，統(tǒng)一實(shí)行特區(qū)政策，以促進(jìn)試點(diǎn)區(qū)域現(xiàn)代物流業(yè)的起動(dòng)和發(fā)展。
保稅區(qū)企業(yè)化運(yùn)作的載體存在缺陷。保稅區(qū)實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，有利于建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、與國(guó)際通行規(guī)則接軌的管理體制，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境。青島保稅區(qū)雖然提出了企業(yè)化運(yùn)作的理念，但還需要邁出具體的實(shí)施步驟，從理念轉(zhuǎn)化為具體的形式。
市場(chǎng)引導(dǎo)營(yíng)造有待優(yōu)化。由于青島保稅區(qū)體制理順時(shí)間短，基本未進(jìn)行經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)和商貿(mào)功能營(yíng)造，商貿(mào)企業(yè)80％以上在市區(qū)，甚至在外地；區(qū)內(nèi)目前主要是生產(chǎn)工廠和倉儲(chǔ)設(shè)施，商貿(mào)交易功能因區(qū)內(nèi)不方便、無場(chǎng)所、政府未引導(dǎo)等原因，發(fā)展較慢；區(qū)外降低外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)門檻以來，區(qū)內(nèi)企業(yè)因仍無完全外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)，還需兩次報(bào)關(guān)，政策優(yōu)勢(shì)相對(duì)降低，不少外貿(mào)公司遷出保稅區(qū)或?qū)I(yè)務(wù)轉(zhuǎn)到區(qū)外公司運(yùn)作，外貿(mào)出口受到較大影響。嚴(yán)峻的形勢(shì)警醒我們，區(qū)內(nèi)現(xiàn)代物流和進(jìn)出口業(yè)務(wù)的功能優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)的提升已顯得十分緊迫，建設(shè)保稅商品交易市場(chǎng)、通過財(cái)政補(bǔ)貼政策進(jìn)行政府引導(dǎo)已是當(dāng)務(wù)之急。要通過市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)作，大量增加商業(yè)客源和消費(fèi)客源，拉近國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，進(jìn)而增加青島保稅區(qū)的人氣和知名度。
稅收管理機(jī)構(gòu)、管理模式已不適應(yīng)保稅區(qū)的管理運(yùn)作。保稅區(qū)作為“境內(nèi)關(guān)外”的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，區(qū)內(nèi)享有“免證、免稅、保稅”政策，區(qū)內(nèi)貨物———國(guó)稅機(jī)關(guān)增值稅管理的對(duì)象，全部受海關(guān)監(jiān)管，每個(gè)企業(yè)都既擁有與區(qū)外企業(yè)相同的會(huì)計(jì)核算內(nèi)容，更有著與區(qū)外企業(yè)不同的海關(guān)監(jiān)管手冊(cè)管理，有關(guān)貨物的稅收管理上應(yīng)建立與海關(guān)密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系和銜接，但目前稅收管理上，與海關(guān)之間基本未建立制度性的聯(lián)系，造成管理資源、信息資源等的浪費(fèi)，稅收管理機(jī)構(gòu)、管理模式、考核內(nèi)容都應(yīng)針對(duì)青島保稅區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
助推青島保稅區(qū)向國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展
憧憬青島保稅區(qū)宏偉的發(fā)展前景，冷靜思考客觀存在的問題和不足，只有明確發(fā)展方向，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和先進(jìn)保稅區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合青島保稅區(qū)的客觀現(xiàn)實(shí)，勇于創(chuàng)新，才能把青島保稅區(qū)做大做強(qiáng)，充分發(fā)揮好對(duì)沿黃九省區(qū)、山東省和青島市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用。
全力確保青島保稅區(qū)“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)的成功實(shí)施。隨著世界著名跨國(guó)公司的大量涌入，中國(guó)作為“世界工廠”的分量也在逐漸加重，零部件的國(guó)際采購、配送日趨增多，以及對(duì)零庫存的追求等等，對(duì)物流業(yè)的需求必然急劇增加。加之大青島發(fā)展規(guī)劃的日漸清晰，功能區(qū)劃調(diào)整、生產(chǎn)力布局不斷優(yōu)化，青島作為中國(guó)第三大經(jīng)濟(jì)圈———環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈中的龍頭地位和作用日漸增強(qiáng)，港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)作用愈加重要。
青島港口的規(guī)劃布局特別清晰，國(guó)內(nèi)航線全在老市區(qū)，國(guó)際航線全集中在前灣港區(qū)，包括灣北、灣南和灣底三個(gè)部分，這樣的布局，特別有利于將整個(gè)國(guó)際口岸與保稅區(qū)對(duì)接，形成有一定規(guī)模的自由貿(mào)易區(qū)港。國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)港發(fā)展史也證明，港口的發(fā)展離開保稅區(qū)，不可能形成國(guó)際樞紐港，保稅區(qū)的發(fā)展離開港口（口岸），也只能是沒有前途的保稅區(qū)。因此，省市政府應(yīng)多方努力、協(xié)同作戰(zhàn)，動(dòng)員一切有效資源，確保青島保稅區(qū)強(qiáng)行登陸區(qū)港聯(lián)動(dòng)、向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的頭班車，并且力爭(zhēng)早日將前灣港區(qū)全部納入保稅區(qū)的范圍，盡快形成自由貿(mào)易區(qū)港的雛形，才能更好地發(fā)揮保稅區(qū)、港口整體優(yōu)勢(shì)的最大化效果。
省市政府高度重視，必須給予重點(diǎn)政策傾斜。由于稅收政策、法律、法規(guī)越來越規(guī)范和統(tǒng)一，彈性幅度趨緊，難以增加稅收優(yōu)惠的特例，寄希望于要求國(guó)家給予統(tǒng)一的保稅區(qū)稅收優(yōu)惠，既不夠現(xiàn)實(shí)，也難以達(dá)到個(gè)性需求，尤其是對(duì)基礎(chǔ)財(cái)源建設(shè)未成體系和規(guī)模的青島保稅區(qū)來說，借鑒其他保稅區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、經(jīng)濟(jì)稅源建設(shè)需求，實(shí)行有區(qū)別的財(cái)政開發(fā)補(bǔ)助，不失為靈活而有效的措施。
創(chuàng)造保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展寬松高效的政策環(huán)境。由于地域政策的差異而造成了全國(guó)各保稅區(qū)在發(fā)展環(huán)境上的不公平性，青島的區(qū)位優(yōu)勢(shì)本身不如上海、深圳，青島保稅區(qū)又沒有像深圳、上海外高橋保稅區(qū)那樣享有特區(qū)政策，進(jìn)一步地制約和影響了它的發(fā)展。在這種情況下，一是建議國(guó)家給予區(qū)港聯(lián)動(dòng)的保稅區(qū)至少是國(guó)際物流園以同等的特區(qū)政策，創(chuàng)造公平的發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，更好地發(fā)揮保稅區(qū)的優(yōu)勢(shì)。二是保稅區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，必須用創(chuàng)新發(fā)展的觀點(diǎn)去研究保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的客觀問題，用積極的創(chuàng)新的態(tài)度去解讀現(xiàn)行稅收法律、法規(guī)、規(guī)定，為保稅區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供寬松環(huán)境。三是發(fā)揮好海關(guān)牽頭協(xié)調(diào)單位的作用。
建立、完善區(qū)內(nèi)市場(chǎng)體系并對(duì)保稅區(qū)企業(yè)的范圍進(jìn)行逐漸規(guī)范。借鑒上海外高橋保稅區(qū)保稅商品交易市場(chǎng)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合青島保稅區(qū)的實(shí)際情況，制定符合青島保稅區(qū)發(fā)展實(shí)際的《青島保稅區(qū)保稅商品交易市場(chǎng)管理辦法》，逐步建立并完善區(qū)內(nèi)保稅商品交易市場(chǎng)體系。首先，啟動(dòng)好天悅、即發(fā)、天智三大市場(chǎng)，管委要綜合研究規(guī)范引導(dǎo)，并制定配套鼓勵(lì)政策，三大保稅商品交易市場(chǎng)的建設(shè)和完善，必將對(duì)青島保稅區(qū)整體商貿(mào)功能的超常發(fā)展和運(yùn)作提供有利的保證。其次，建立步行街，協(xié)調(diào)國(guó)稅、地稅部門，研究采取上海外高橋保稅區(qū)對(duì)步行街的稅收管理方法，以最寬松的稅收管理環(huán)境營(yíng)造北方最有特色的保稅區(qū)內(nèi)步行街。
進(jìn)一步明確發(fā)展重點(diǎn)，合理制定、透明運(yùn)作財(cái)政補(bǔ)貼辦法。由于保稅區(qū)的“國(guó)際貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲(chǔ)、商品展示”等四大功能和有限的區(qū)域面積，歸結(jié)起來就是保稅區(qū)最有利于發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)。不僅要明確發(fā)展重點(diǎn)和招商方向，在招商運(yùn)作和已有土地利用項(xiàng)目的清理中要有所落實(shí)，以利青島保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和發(fā)展后勁的培育。
保稅區(qū)與港區(qū)連片開發(fā)建設(shè)中突出重點(diǎn)，搞好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要制定明確的、符合青島保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的財(cái)政補(bǔ)貼政策，做到宣傳和洽談?dòng)胁牧稀⒕W(wǎng)上查閱有規(guī)定，真正成為青島保稅區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)之一。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、簡(jiǎn)化管理流程和考核辦法。保稅區(qū)區(qū)域面積小、產(chǎn)業(yè)門類單一、企業(yè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)單純，稅收管理相對(duì)簡(jiǎn)化，有條件獲得海關(guān)的密切配合，信息化程度或可能的條件遠(yuǎn)高于區(qū)外，這些都決定了保稅區(qū)應(yīng)有不同于區(qū)外的稅收管理模式、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。
組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、流程規(guī)劃、考核體系設(shè)計(jì)等，均應(yīng)做適應(yīng)青島保稅區(qū)實(shí)際情況的簡(jiǎn)化，無論從提高辦稅效率、降低稅收成本，還是從方便納稅人來看，簡(jiǎn)化、便捷、高效是保稅區(qū)稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的方向和目標(biāo)。
