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本報(bào)記者 王維香 周朗
據(jù)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局提供的數(shù)字，2000年至2002年，全國(guó)共立案查處土地違法案件40多萬(wàn)件，其中個(gè)人違法32萬(wàn)件（主要為農(nóng)民建房問(wèn)題）；村、組集體違法2．5萬(wàn)件；鄉(xiāng)級(jí)以上地方政府違法1．3萬(wàn)件；企事業(yè)單位違法4．2萬(wàn)件。而企事業(yè)單位的違法行為，又多與地方政府違法行為有關(guān)。國(guó)
土資源部去年底以來(lái)公布的9起重大土地違法案件中，8起為政府違法。
違規(guī)設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)。不少地方“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”、“規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)走”、“規(guī)劃跟著違法走”
近年來(lái)，一些地方政府及有關(guān)部門(mén)無(wú)視國(guó)家有關(guān)規(guī)定，擅自批準(zhǔn)設(shè)立了名目繁多的開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)。這些開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)多數(shù)存在違反土地利用總體規(guī)劃、非法占地的問(wèn)題；不少地方形成了“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”、“規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)走”、“規(guī)劃跟著違法走”的現(xiàn)象。2001年10月，山東省齊河縣政府與北京一家公司就國(guó)科高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目達(dá)成投資意向，縣政府決定以租賃集體土地的形式為高爾夫球場(chǎng)建設(shè)提供用地。經(jīng)有關(guān)部門(mén)查實(shí)，高爾夫球場(chǎng)共占用耕地1181．67畝，其中不符合土地利用總體規(guī)劃用地830畝，含基本農(nóng)田487畝。
據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)6015個(gè)，60％以上是省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)。各類開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3．54萬(wàn)平方公里，超過(guò)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積。不少開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)長(zhǎng)期拋荒。如南京市江寧區(qū)四大園區(qū)管轄總面積773平方公里，占了全區(qū)土地的49．17％，在開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)了未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地、土地拋荒及無(wú)任何手續(xù)強(qiáng)制拆遷農(nóng)民住房等問(wèn)題。據(jù)江蘇省國(guó)土資源廳調(diào)查，該區(qū)違法用地9740畝，農(nóng)田圈而未用、拋荒6650畝。
干預(yù)土地資源市場(chǎng)配置，削弱土地資產(chǎn)管理�！疤摷賿炫啤�，非法批地，違法下放土地審批權(quán)限，搞“政策特區(qū)”
2003年7月，廈門(mén)市集美區(qū)政府內(nèi)部協(xié)商確定，將該區(qū)最繁華的一塊地段以總價(jià)1900萬(wàn)元出讓給廈門(mén)金中盛地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，但形式上還是掛牌招標(biāo)。因報(bào)價(jià)競(jìng)買激烈，掛牌報(bào)價(jià)轉(zhuǎn)入現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)，金中盛地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司以2780萬(wàn)元競(jìng)得。9月26日，集美區(qū)政府常務(wù)會(huì)議作出決定，將金中盛地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司繳納的超出1900萬(wàn)元的部分，即880萬(wàn)元由區(qū)政府全額返還該公司，致使該次招標(biāo)有名無(wú)實(shí)。像廈門(mén)集美區(qū)這樣不按國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，采用事先同業(yè)主簽訂合同擬定地價(jià)再進(jìn)行掛牌，搞虛假掛牌的例子并不鮮見(jiàn)。
一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣掛牌中，往往以打招呼、批條子等方式，指定供地對(duì)象、位置、面積、價(jià)格等，使市場(chǎng)調(diào)控手段有名無(wú)實(shí)；在企業(yè)改制中，一些地方政府違規(guī)處置國(guó)有劃撥土地，擅自減免土地出讓金，低價(jià)出讓國(guó)有土地，使國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失。
征地補(bǔ)償不到位，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益�！暗胤秸�(qǐng)客，老百姓埋單”
這類問(wèn)題在一些國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征地中，特別是鐵路、公路建設(shè)項(xiàng)目中尤為突出。這類項(xiàng)目往往由于總投資概算中用于征地補(bǔ)償?shù)谋壤跋忍觳蛔恪�，難以達(dá)到法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)單位最簡(jiǎn)單的辦法就是將征地補(bǔ)償費(fèi)以包干的方式交給地方政府。而作為急需建設(shè)項(xiàng)目的地方政府是沒(méi)有余地討價(jià)還價(jià)的，只有通過(guò)行政命令要求下級(jí)政府及主管部門(mén)限期完成任務(wù)。向建設(shè)單位如期交地的代價(jià)就是農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。
還有一種情況，就是有些地方政府截留、挪用或長(zhǎng)期拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)。2003年6月，遼寧省大連市莊河至丹東境內(nèi)的高速公路動(dòng)工，在用地未經(jīng)依法批準(zhǔn)的情況下，占用大連、丹東兩市農(nóng)村集體土地?cái)?shù)萬(wàn)畝，同時(shí)，地方政府還擅自下調(diào)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，截留應(yīng)付給被征地農(nóng)民的2800多萬(wàn)元的補(bǔ)償費(fèi)。
征地補(bǔ)償問(wèn)題是政府違法中的一個(gè)突出問(wèn)題。多年來(lái)因征地引發(fā)的矛盾，多數(shù)與補(bǔ)償安置有關(guān)，“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、社保無(wú)份”的“三無(wú)”農(nóng)民大量增加，造成農(nóng)民與地方政府或建設(shè)單位的沖突，甚至導(dǎo)致矛盾激化，影響社會(huì)穩(wěn)定的情況時(shí)有發(fā)生。
土地違法案件層出不窮，土地違法者“前赴后繼”，有深刻原因
造成一些地方政府土地違法的主要原因：首先是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一些地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)土地管理法律法規(guī)學(xué)習(xí)、重視不夠，依法行政、依法用地管理只停留在口頭和文件上，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策意識(shí)。有的地方政府熱衷于“以地生財(cái)、以地招商、以地引資、以地建城”的外延擴(kuò)張、粗放增長(zhǎng)的陳舊模式，以犧牲土地謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
其次是機(jī)制問(wèn)題。一方面，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方黨委和政府承擔(dān)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)稅收入是顯著的政績(jī)。土地是最容易變現(xiàn)的資產(chǎn)，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)便急功近利，以犧牲土地的極端做法換取短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“成就”。另一方面，地方政府多征占土地，能增加財(cái)政收入，體現(xiàn)政績(jī)。當(dāng)合法征占受到限制時(shí)，便選擇了違法，而農(nóng)民的集體土地所有權(quán)很難對(duì)抗地方政府的行政管理權(quán)。
再次是利益誘惑問(wèn)題。一些地方在土地開(kāi)發(fā)中，擅自改變土地用途，任意出臺(tái)土地優(yōu)惠政策，搞暗箱操作，給一些單位和個(gè)人的“權(quán)力尋租”提供了空間，為腐敗提供了溫床。有的則在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)以權(quán)謀私，撈取好處，給不法分子的貪污受賄大開(kāi)了方便之門(mén)。
最后是對(duì)責(zé)任人的處理力度問(wèn)題。針對(duì)政府土地違法問(wèn)題，監(jiān)察部、國(guó)土資源部曾于2000年3月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），其著力點(diǎn)直指地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的“烏紗帽”。但從幾年來(lái)的執(zhí)法實(shí)踐看，這把“尚方寶劍”總是高高舉起，輕輕落下，沒(méi)有真正起到震懾作用。原因何在？雖然《暫行辦法》對(duì)各類違反土地管理法規(guī)的行為及應(yīng)給予責(zé)任人的處分作了詳細(xì)規(guī)定，國(guó)土資源部門(mén)也依法對(duì)案件的性質(zhì)進(jìn)行了認(rèn)定并作出行政處罰，但在是否給予處分、什么處分的問(wèn)題上，國(guó)土資源部門(mén)只有建議權(quán)而無(wú)決定權(quán)，且由于缺少提出處分建議后部門(mén)間相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合程序，建議往往因被長(zhǎng)期擱置而流產(chǎn)，“敷衍了事、批評(píng)了事、罰款了事、補(bǔ)辦手續(xù)了事”。
怎樣才能從根本上杜絕違法征占土地問(wèn)題？
有關(guān)方面和專家認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是：全面清理各類開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)，明確審批權(quán)限；開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)選址必須符合土地利用總體規(guī)劃，違反的一律撤消，并追究批準(zhǔn)者的責(zé)任；建立部門(mén)間處理土地違法領(lǐng)導(dǎo)干部工作的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)《暫行辦法》的貫徹落實(shí)。
修訂《土地管理法》和《刑法》中的有關(guān)條款，增加或明確有關(guān)土地違法行為的法律責(zé)任。加快推進(jìn)征地制度改革研究和試點(diǎn)工作，探索從根本上解決被征地農(nóng)民的生活出路問(wèn)題，及時(shí)推廣征地補(bǔ)償安置的成功經(jīng)驗(yàn)。
加大宣傳力度尤其是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳力度。在土地問(wèn)題上，堅(jiān)決做到“不批條子、不打招呼、不干涉土地行政執(zhí)法行為”，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到因“公”違法也是違法，同樣要受法律制裁。
《人民日?qǐng)?bào)》 2004年04月23日 第五版
來(lái)源:人民網(wǎng)-人民日?qǐng)?bào)
責(zé)任編輯：原霞
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