《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》上月出臺(tái)后經(jīng)歷了持續(xù)的沉寂，近日終于被打破�！敦�(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》獲悉，作為本輪國家投融資體制改革的重要組成部分，《政府投資管理?xiàng)l例》(簡稱“條例”)已經(jīng)起草完成，目前正在國家發(fā)改委內(nèi)部評(píng)議。
這個(gè)“條例”將需通過部級(jí)征求意見，并提交國務(wù)院審議，具體出臺(tái)時(shí)間目
前尚無法確定。
國家發(fā)改委的官員透露，“條例”的制訂工作，將遵循《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的基本原則。其中，有關(guān)針對(duì)政府投資的問責(zé)問題，在“條例”中將作出較為詳細(xì)的規(guī)定。
有關(guān)專家指出，政府投資管理的核心是建立投資人決策責(zé)任制，實(shí)行資信管理，中國政府投資才能真正適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
內(nèi)部暫行文件
國務(wù)院《決定》今年7月25日正式頒布后，與之配套相關(guān)的實(shí)施細(xì)則至今未見蹤跡。
有關(guān)專家透露，其中一個(gè)重要的原因，是幾個(gè)相關(guān)部門對(duì)實(shí)施細(xì)則帶有的“行政色彩”存在較大分歧。
“舉例說，不同的意見，致使在已經(jīng)公布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》(2004年本)中，關(guān)于鋼鐵和火電建設(shè)投資項(xiàng)目的政府核準(zhǔn)范圍，就比最初的草案規(guī)定要嚴(yán)格許多。”國家發(fā)改委投資研究所原所長張漢亞告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》。
實(shí)際上，《決定》自發(fā)布之日起就開始生效，各地方和部門都應(yīng)依照執(zhí)行。但由于實(shí)施細(xì)則沒能及時(shí)跟進(jìn)，《決定》要真正落實(shí)，仍面臨巨大的挑戰(zhàn)。
國家發(fā)改委姜偉新副主任在介紹投資體制改革時(shí)曾坦言：由于改革的涉及面較廣，各級(jí)部門和地方執(zhí)行需要一個(gè)過程；此外，現(xiàn)有的、按照過去程序?qū)徟捻?xiàng)目，也面臨執(zhí)行新規(guī)定的問題。
北京一家投資公司的人士向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》指出，《決定》中的很多內(nèi)容，都有待在實(shí)施細(xì)則中明確，并對(duì)不同的投資實(shí)行區(qū)別對(duì)待，這樣才更具有可行性和操作性。比如，關(guān)于政府財(cái)政資金投資、國有企業(yè)投資和民營自有資金投資，以及民營借貸資金投資的項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案管理等，都應(yīng)有所區(qū)別。
記者了解到，為便于執(zhí)行《決定》，一個(gè)臨時(shí)性文件浮出水面——“國家發(fā)改委辦公廳1327號(hào)文件”。
國家發(fā)改委的官員介紹，這是一個(gè)“內(nèi)部性質(zhì)的臨時(shí)文件，只在本系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行，并不對(duì)外公布。目前關(guān)于投資項(xiàng)目管理工作按此文件規(guī)定執(zhí)行，今后待正式實(shí)施細(xì)則出臺(tái)后，這一文件將自動(dòng)廢止”。
決策問責(zé)
發(fā)改委一位官員還透露，關(guān)于政府投資的項(xiàng)目管理規(guī)定仍和過去一樣，實(shí)行審批制，事實(shí)上是將原來政府投資項(xiàng)目管理的法律化、制度化。
另外，國務(wù)院各部門的現(xiàn)有資金將不納入“條例”的適用范圍，各項(xiàng)投資將按照《決定》進(jìn)行。
國務(wù)院《決定》指出，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。政府投資將根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和具體內(nèi)容采取不同、靈活多樣的方式進(jìn)行實(shí)施。
有關(guān)專家介紹，目前中國的政府投資約占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的10%左右。北京市發(fā)改委有關(guān)人士介紹，北京市2004年固定資產(chǎn)投資為2300億元左右，其中政府投資為200多億元。
國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)部部長郭勵(lì)弘告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，政府投資管理的核心是建立出資人決策責(zé)任制，其次才是項(xiàng)目責(zé)任制。
郭認(rèn)為，如果投資項(xiàng)目實(shí)施出現(xiàn)問題，其責(zé)任可以按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰，構(gòu)成刑事責(zé)任，還可以依法治罪；但如果投資項(xiàng)目的決策錯(cuò)了，造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于項(xiàng)目實(shí)施失職造成的損失，這個(gè)責(zé)任卻從來沒有人承擔(dān)，也沒有制度制約。
在他看來，建立項(xiàng)目投資人決策責(zé)任制度，不僅有利于減少和避免領(lǐng)導(dǎo)人的“形象工程”和“政績工程”泛濫，還有利于項(xiàng)目決策民主化，以及項(xiàng)目建設(shè)可行性論證的科學(xué)化，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施失職的責(zé)任規(guī)范和追究，從而提高政府投資的效率。
中國投資學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長劉慧勇對(duì)《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》指出，政府投資項(xiàng)目責(zé)任制首先應(yīng)該明確誰來決策，形成民主的決策機(jī)制；建立項(xiàng)目支出的預(yù)算和聽證制度，尤其對(duì)營利性公共設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的公眾聽證制度；在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，應(yīng)成立全國性工程調(diào)查委員會(huì)和各種專門調(diào)查委員會(huì)，對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查。
在他看來，對(duì)按決策機(jī)制投資建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，應(yīng)建立長遠(yuǎn)、整體和全面的綜合評(píng)價(jià)體系，反對(duì)因投資項(xiàng)目出現(xiàn)腐敗等違法行為，政府有關(guān)部門就不進(jìn)行公共、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資建設(shè)。
核心問題待解
郭勵(lì)弘同時(shí)指出，本次投融資體制改革的進(jìn)步主要表現(xiàn)在三方面：一是確立備案制；二是實(shí)行學(xué)校、醫(yī)院等公益性單位的代建制；三是大企業(yè)投資實(shí)行規(guī)劃審批。
在本輪改革中，投融資體制中最為核心的兩個(gè)問題仍沒有得到解決：一是國有投資決策責(zé)任制；二是民營中小企業(yè)融資。在有關(guān)專家看來，從某種意義上講，本次改革不是完全意義的投融資體制改革，嚴(yán)格來說也不是投資體制改革，而是審批制的改革。
北京投資公司的人士也指出，在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中，投資和融資是相輔相成、不可或缺的兩部分，本次改革更多在于對(duì)投資體制中審批制的改革。事實(shí)上，融資體制改革也同樣重要，只有銀行建立起風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和具備了風(fēng)險(xiǎn)防御能力，投資體制改革才具有相應(yīng)的基礎(chǔ)。
研究投融資體制改革的專家、河南財(cái)經(jīng)學(xué)院教授李鴻昌向《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》指出，目前中國的銀行大多數(shù)是國有或者國有控股，他們喜歡對(duì)有國家信用的大型企業(yè)和國家重大項(xiàng)目進(jìn)行貸款，不喜歡給中小企業(yè)貸款，他們并不考慮貸款將會(huì)引起的風(fēng)險(xiǎn)和收益，這使得銀行資金實(shí)際上又變成了政府投資，這也是造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因之一。
在郭勵(lì)弘看來，中國要改革現(xiàn)行投融資體制最根本是要走市場化的道路，用市場機(jī)制來優(yōu)化資源配置，讓國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)在同一平臺(tái)競爭。銀行等金融資機(jī)構(gòu)必須建立對(duì)項(xiàng)目投資的資信管理，采取投資收益信用評(píng)級(jí)的辦法，根據(jù)信用評(píng)級(jí)高低進(jìn)行借貸。(本報(bào)記者
鐘華)
編輯 張偉明
