日前，審計長李金華在《2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，國家審計署通過對38個中央部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，查出各類違規(guī)問題金額高達(dá)90.6億元，占審計資金總額的6%，一大批部門、單位和公司被公開點(diǎn)名。
水利部在1999年審計時就因大量“擠占挪用專項資金”問題被曝光過，今年的審計報
告又指出：截至2003年底，水利部及下屬7個流域機(jī)構(gòu)仍然滯留資金13.85億元；國家發(fā)改委由于投資管理方面的問題已被5次點(diǎn)名；國家體育總局、國土資源部、衛(wèi)生部等近10個部委都被再次點(diǎn)名。
有學(xué)者指出，審計公開，顯示了國家新一代領(lǐng)導(dǎo)人加強(qiáng)民主和反腐敗的決心和膽略，是對公民權(quán)利的有效伸張，捍衛(wèi)了公民的知情權(quán)和保障了公民的監(jiān)督權(quán)，對依法治國和依法執(zhí)政起到了積極的推動作用。但是，國家審計只有監(jiān)督的功能，沒有問責(zé)的權(quán)力，缺乏相應(yīng)強(qiáng)有力的督促整改制度和懲戒制度，審計風(fēng)暴雖然年年刮，如水利部“屢審屢犯”、國家體育總局違規(guī)不改現(xiàn)象卻依然存在。
法治政府就是責(zé)任政府
去年4月，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。
中共中央黨校政法部法學(xué)博士張麗娟說，說得通俗一些，法治政府在某種意義上就是責(zé)任政府。不僅政府要負(fù)有責(zé)任，政府的官員同樣應(yīng)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。對目前的審計而言，面對政府對人民的責(zé)任，面對政府與人民之間的“契約”義務(wù)，沒有履行義務(wù)的官員，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這是問責(zé)制的責(zé)任政府題中的應(yīng)有之義。
財政關(guān)系是憲政關(guān)系的核心問題之一，是因為政府是依靠稅收而運(yùn)作治理社會的。人民承擔(dān)納稅義務(wù)的前提，是政府征稅的合法性與政府用稅的合理性。財政收入來源于納稅人，政府享有征稅權(quán)力的同時，也隱性地承擔(dān)著這樣一個義務(wù)：政府將按照人民的意愿使用資金，以增進(jìn)人民的福利。人民在承擔(dān)交納稅款的同時，也享有著監(jiān)督稅款正確合理使用的權(quán)利。從契約角度看，對于從納稅人那里征收來的每一分錢，政府都須負(fù)起責(zé)任，使之被用于納稅人的代表所批準(zhǔn)的用途中。這是一個責(zé)任政府對人民所應(yīng)承擔(dān)的根本責(zé)任，也是人民成立政府之后政府應(yīng)當(dāng)履行的契約義務(wù)。
然而，與此形成鮮明對照的是，對于構(gòu)成一國憲政關(guān)系核心部分的財政關(guān)系，更明確講，財政資金的使用問題，我們卻沒有能夠從契約的角度來厘清其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使得該追究的責(zé)任不了了之。暴風(fēng)驟雨般的審計帶來了一定的內(nèi)部整改措施，卻沒有帶來相應(yīng)的高官責(zé)任。對于犯罪分子，根據(jù)審計法的規(guī)定，被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。據(jù)稱，去年的“審計風(fēng)暴”過后，相關(guān)案件先后立案114起，已有57人被逮捕或被起訴，159人受到行政處分。但是，對于違法違規(guī)單位的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的行政甚至政治責(zé)任，卻鮮有下文。
我們應(yīng)當(dāng)理性看待審計的性質(zhì)與作用。審計只是發(fā)現(xiàn)問題的途徑，而不是解決問題的金鑰匙。審計之后的問責(zé)，才是解決問題的藥方。根據(jù)人民與政府之間的契約理論，問責(zé)制的基本原則是權(quán)責(zé)對等。在人民賦予政府權(quán)力的同時，政府也接過了責(zé)任。政府的責(zé)任對象是人民，而不能或者不肯正確履行責(zé)任的官員，其就不配再成為契約的當(dāng)事人，也就沒有資格再持有權(quán)力。對于審計報告所查處的問題，不僅要追究直接責(zé)任者的行政與刑事責(zé)任，部門主管的行政與政治責(zé)任也不應(yīng)當(dāng)豁免。
責(zé)任政府需要問責(zé)制度保障
問責(zé)制度是民主政治和法治的有機(jī)組成部分和體現(xiàn)，其性質(zhì)乃是一種責(zé)任追究制度。健全的憲政民主政體是實現(xiàn)真正有效的問責(zé)制度的前提條件。同時，問責(zé)制也是有限政府和責(zé)任政府的正常結(jié)果。
問責(zé)受關(guān)注通常僅在政治人物(通常國家一級為部長以上官員，地方為當(dāng)?shù)馗傔x的勝者和它的組閣團(tuán)隊)的層面。普通公務(wù)員實際上是通過正常的行政和人事管理制度來進(jìn)行問責(zé)，表現(xiàn)為內(nèi)部的責(zé)任追究制度，因為公眾不可能也沒必要對大量的普通公務(wù)員的過失進(jìn)行直接追究，而他們的上級自然要對此進(jìn)行追究，否則將影響其施政的信譽(yù)和效力以及以后繼續(xù)當(dāng)選的可能性。
青年學(xué)者、法學(xué)博士鄧智慧說，我國近年來官員問責(zé)制越來越成為一個熱點(diǎn)話題，尤其是審計等有關(guān)領(lǐng)域和渠道暴露出問題后的責(zé)任追究受到人民群眾的普遍關(guān)注。客觀地看，這是我國建設(shè)社會主義民主政治和法治國家的一個積極進(jìn)展，也是在傳統(tǒng)的紀(jì)律監(jiān)督和法律監(jiān)督之外的又一項重要的制度創(chuàng)新課題。探討建立中國特色的官員問責(zé)制，他認(rèn)為需要重點(diǎn)考慮以下幾個問題：
一是明確問責(zé)雙方主體是誰以及相互之間的關(guān)系。當(dāng)前突出的問題還有對公眾問責(zé)性質(zhì)的認(rèn)識模糊，往往把問責(zé)制理解為自我糾錯。其實，問責(zé)制的生命力和標(biāo)準(zhǔn)首先在于公眾的認(rèn)可。是否由被問責(zé)者自我糾錯的決定權(quán)在公眾一方而不是其他；而被問責(zé)者的提前主動自我糾錯則另當(dāng)別論，這取決于公眾了解信息和做出反應(yīng)的程度，以及被問責(zé)者的判斷和決定。以審計所揭露出來的問題為例，審計結(jié)果在提交各級人大以后應(yīng)有專門的機(jī)制(反映民意的)對該結(jié)果依法做出問責(zé)決定，而不能一概發(fā)回原被審計單位自查自糾。現(xiàn)實是人大現(xiàn)有機(jī)制并無關(guān)于問責(zé)的完善相關(guān)職責(zé)界定，而公眾更是無法了解審計結(jié)果詳情，也無法對人大的問責(zé)過程進(jìn)行監(jiān)督。
二是制定具體的問責(zé)(追究)程序。如果通過人民代表大會的機(jī)制來對官員問責(zé)，則需要在人民代表大會內(nèi)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和制定詳細(xì)具體的信息披露規(guī)定、官員自處和懲處的程序和實體法律規(guī)定等。目前散見于黨紀(jì)政紀(jì)的有關(guān)規(guī)章制度有必要為此進(jìn)行整合研究。
三是問責(zé)制除涉及法律問題外，實際上也是官場道德文化的重新構(gòu)建。官員自處的方式、批準(zhǔn)和執(zhí)行程序以及后續(xù)機(jī)制(官員的退出機(jī)制也是十分重要的方面)等既需要明文規(guī)定，而在一定時期的運(yùn)行后也將沉淀出新的官員文化和價值觀，對整個社會都將帶來潛移默化的影響，因此需要全社會公眾的積極參與和支持。我國是否完成了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會為主向現(xiàn)代公民社會的過渡，公眾對官員問責(zé)制度的建立和完善無疑是一個很好的指標(biāo)。所謂國家現(xiàn)代化，包括問責(zé)制在內(nèi)的現(xiàn)代治理制度的建立是根本保證。
審計問責(zé)是責(zé)任政府建設(shè)的重要內(nèi)容
高官問責(zé)，在這幾年多見諸于報端，也不再是忌諱的話題。
2000年前后，中國重、特大安全事故進(jìn)入多發(fā)期，嚴(yán)重影響到社會穩(wěn)定和政府的聲譽(yù)。出于杜絕惡性事故的需要，一些地方政府自發(fā)地出臺了一些官員引咎辭職的規(guī)定。2001年，國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》出臺，其中提出，如果發(fā)生特大安全事故，相關(guān)省市的主要負(fù)責(zé)官員必須承擔(dān)責(zé)任。對省部級高官的問責(zé)，時任陜西省省長程安東為第一人，起因是陜西一個月內(nèi)連續(xù)發(fā)生3起特大事故，他被國務(wù)院處以行政記過處分。
“高官問責(zé)”如果說也刮了風(fēng)暴的話，是始于2003年的非典時期，衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學(xué)農(nóng)“由于防治非典不力”被免職，嗣后，中石油總裁馬富才、吉林市市長剛占標(biāo)等因安全責(zé)任事故被免職，短短一年多的時間出現(xiàn)了中國政壇從未有的罷官浪潮，這不僅堅定人們對政治文明進(jìn)程的信心，而且問責(zé)意識也深入了人心。去年7月1日正式開始實施的重慶市《政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》，成為我國內(nèi)地第一部高官問責(zé)的政府規(guī)章。隨后，海南、浙江等地也陸續(xù)出臺了相類似的規(guī)章制度。這也標(biāo)志著高官問責(zé)開始從風(fēng)暴變?yōu)榉ǘㄖ贫取?
我國研究“高官問責(zé)”理論問題的著名學(xué)者、中國人民大學(xué)行政管理學(xué)教授毛壽龍認(rèn)為，高官問責(zé)對政府自身建設(shè)來說，是一個具有操作性意義的大事，它使得官本位的中國政府官員開始面臨除政治斗爭之外的責(zé)任約束。在實踐中，高官責(zé)任制的實施，往往是政府應(yīng)對民意對官員采取的措施。這意味著政府已經(jīng)從對民意沒有回應(yīng)的政府，走向?qū)γ褚夥e極回應(yīng)的政府。政治責(zé)任制的完善，往往有助于人民代表大會制度的完善；行政民主責(zé)任制的完善，往往有助于公共管理領(lǐng)域的民主制度的發(fā)展。顯然，責(zé)任制的實施，很可能進(jìn)一步推進(jìn)中國政府向現(xiàn)實的民主發(fā)展。
自1998年起，我國公眾開始部分了解審計報告的內(nèi)容，如1998年揭露的糧食系統(tǒng)6年損失2140億元、1999年水利部在洪水泛濫時挪用資金等特大案件。真正實施審計結(jié)果公告制度，還是從2003年開始的。那年的人大會上，李金華審計長的報告被媒體稱為“審計風(fēng)暴”。隨著“審計風(fēng)暴”的連年刮起，公眾希望審計報告公布后，應(yīng)該盡快得到解決和查處涉及到的問題，追究有關(guān)違法違紀(jì)者的行政責(zé)任和法律責(zé)任。
長期從事檢察工作的青年學(xué)者王國忠博士介紹說，其實，最高人民檢察院和國家審計署在2000年3月23日就聯(lián)合制定了《關(guān)于案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合的通知》，主要是查辦和打擊貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪。但由于該文件在立法法上的效力位階很低，對審計機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制力，在實施中作用有限，高官問責(zé)尚需從制度層面進(jìn)行立法。
從目前我國高官問責(zé)的實踐而言，審計問責(zé)有其法制基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。推動和建設(shè)高官審計問責(zé)制度，已成為彰顯中央政府權(quán)威、鏟除腐敗決心、保障社會穩(wěn)定的風(fēng)向標(biāo)。王國忠表示，也只有建立有章可循的官員問責(zé)制，才會推動依法行政，才能最終有利于形成誠信、文明的法治政府。
問責(zé)模式下責(zé)任追究的立法設(shè)計
李金華曾多次表示過他心中最大的矛盾與困惑：面對審計出來的諸多問題，如何落實和追究審計責(zé)任。問責(zé)制無疑是最佳的且是最有效的方式。從理論上講，問責(zé)模式以責(zé)任追究為核心，強(qiáng)調(diào)任何問題都必須要有人來承擔(dān)責(zé)任。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于責(zé)任承擔(dān)的具體化，使得責(zé)任追究直接與責(zé)任人的切身利益掛鉤。這樣掌握權(quán)力的官員在濫用權(quán)力時就會考慮不法收益與責(zé)任風(fēng)險的相關(guān)性，當(dāng)承擔(dān)責(zé)任所帶來的損失超過不法收益時，權(quán)力才真正受到法律的控制和約束。
武漢大學(xué)法學(xué)院博士徐晨認(rèn)為，審計出來的問題往往與法律、道德規(guī)范以及組織紀(jì)律存在沖突，因而，進(jìn)行責(zé)任追究的形式是多層面的，其中包括行政、刑事方面的法律責(zé)任和違紀(jì)責(zé)任。在責(zé)任追究上，主要有三個制度建設(shè)方面的問題：責(zé)任追究機(jī)制的啟動與運(yùn)作具有隨意性、權(quán)力與責(zé)任不相統(tǒng)一和對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、執(zhí)法人員責(zé)任以及集體責(zé)任未作明確解釋。
之所以存在這些制度缺陷，其根本原因在于在立法理念上對權(quán)力規(guī)制的偏重，而忽視問責(zé)的價值所在以及責(zé)任追究的落實。例如，對中央和地方的財政收支，法律規(guī)范一般在權(quán)力主體、權(quán)限劃分和事務(wù)管理的規(guī)定上著墨較多，而在法律責(zé)任的規(guī)定上則較為抽象。這種粗放式立法所引發(fā)的法律缺位，即在審計風(fēng)暴“后遺癥”中得以印證。因而，在進(jìn)行立法設(shè)計時，既要作立法理念的轉(zhuǎn)變，又要明確實現(xiàn)問責(zé)的立法目標(biāo)與原則，以此來指導(dǎo)和促進(jìn)責(zé)任追究的制度建設(shè)。
在制度設(shè)計目標(biāo)上，應(yīng)著力于構(gòu)建合理的責(zé)任追究機(jī)制，明確規(guī)范內(nèi)容，使之具有可操作性。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，將問責(zé)落在實處，責(zé)任追究的立法設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循如下四個具體原則：(1)統(tǒng)一性原則，即包括權(quán)責(zé)統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求權(quán)力行使與法律責(zé)任相對應(yīng)；法律統(tǒng)一則是構(gòu)建法律責(zé)任與違紀(jì)責(zé)任相協(xié)調(diào)的責(zé)任體系，尤其是保持各種法律責(zé)任的內(nèi)部一致；(2)明確性原則，即責(zé)任規(guī)定的具體化和精確化；(3)罰責(zé)相當(dāng)原則，即處罰與責(zé)任相一致，不可畸輕畸重或者重責(zé)輕罰；(4)不可替代性原則，即不同性質(zhì)的法律責(zé)任之間不能相互替代，更為重要的是不能以黨紀(jì)處分代替法律責(zé)任的追究。
（本網(wǎng)記者 郭恒忠）
