地處長(zhǎng)三角的蘇錫常地區(qū)多年來(lái)保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，享有經(jīng)濟(jì)“發(fā)動(dòng)機(jī)”之稱。記者近日在采訪時(shí)卻發(fā)現(xiàn)一種怪現(xiàn)狀，國(guó)家土地政策收緊后，許多市縣反映用地缺口大，今后發(fā)展將受到嚴(yán)格制約；同時(shí)，一些地區(qū)在土地利用上依然大手大腳，大量原本優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的良田不長(zhǎng)莊稼，長(zhǎng)滿了荒草，耕地的閑置浪費(fèi)驚人。
以前的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田，變成長(zhǎng)滿野草的拋荒地
記者在蘇州高新區(qū)滸墅關(guān)鎮(zhèn)保衛(wèi)村看到，有一大片土地上長(zhǎng)滿了半人高的野草。村民夏南南告訴記者，這塊地有3000多畝，2002年6月被征，至今未用。
在蘇南的其它地方，類似現(xiàn)象不少。在無(wú)錫市新區(qū)梅村鎮(zhèn)的東南側(cè)，有一塊萬(wàn)余畝的閑置撂荒地，東起茅塘橋村，西至梅村華四房組，南與碩放鎮(zhèn)接壤，北至伯瀆河。
不少蘇南農(nóng)民反映，被政府圈占的拋荒地中，以前大都是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的農(nóng)田。為什么高產(chǎn)良田變成了拋荒地？
無(wú)錫市國(guó)土局耕地保護(hù)處處長(zhǎng)丁偉民總結(jié)出耕地閑置拋荒的三種類型。一類是征而不用，轉(zhuǎn)而不用。國(guó)有或集體土地經(jīng)過(guò)征用和轉(zhuǎn)用手續(xù)后，由于企業(yè)的開發(fā)資金不到位，并沒有實(shí)際投入使用，形成拋荒。二類是征多用少。有些企業(yè)多征用土地，名義上是企業(yè)的二三期預(yù)留用地，實(shí)際上是多批多占，等待土地升值。三類是開發(fā)區(qū)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，破壞了農(nóng)田水系和耕作層，致使一些農(nóng)田無(wú)法耕種，再加上種田的比較效益低，部分農(nóng)田因此拋荒。
蘇州市開發(fā)建設(shè)事實(shí)上已面臨無(wú)地可用的局面
據(jù)蘇州市委農(nóng)辦近期對(duì)全市進(jìn)行的一項(xiàng)土地利用督查材料顯示，到2003年末，蘇州全市實(shí)有耕地面積386萬(wàn)畝，比1998年減少48萬(wàn)畝。到2003年底，蘇州市非農(nóng)建設(shè)征使用土地面積已經(jīng)由1998年底的86萬(wàn)畝，增加到140萬(wàn)畝。這份材料還指出，“根據(jù)蘇州市土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，到2010年，蘇州市一級(jí)基本農(nóng)田面積必須保持在380萬(wàn)畝以上，而目前蘇州市耕地保有量已不足360萬(wàn)畝，未來(lái)五年，蘇州市開發(fā)建設(shè)事實(shí)上已經(jīng)面臨著無(wú)地可用的局面�！�
蘇州市國(guó)土局耕地保護(hù)處處長(zhǎng)高建春介紹，近一階段蘇州執(zhí)行土地總體規(guī)劃的壓力劇增。當(dāng)前，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化，投資主體多元化，加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的變化，各級(jí)政府和有關(guān)部門不可能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)規(guī)劃期間要建設(shè)的項(xiàng)目，一些項(xiàng)目由于特殊性不能在建設(shè)用地內(nèi)選址。蘇州上一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)確定的省以上重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)際用地都要突破規(guī)劃用地，規(guī)劃用地難以滿足要求，只能從其它規(guī)劃用地招標(biāo)中暫時(shí)使用。
此外，還有一些新增的省級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地，省級(jí)未列入上一輪編制規(guī)劃，上一輪規(guī)劃并未預(yù)見到。但這些重點(diǎn)工程是蘇州市今后一個(gè)時(shí)期加快發(fā)展必須的，土地利用總體規(guī)劃不能不滿足這些項(xiàng)目的用地需求。比如寧滬高速公路拓寬，沿江高速公路，繞城公路，蘇嘉杭高速，以及蘇虞公路及昆太高速路。這些都加大了對(duì)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的壓力。
大量拋荒耕地是怎樣產(chǎn)生的？
土地拋荒已使江蘇一些地區(qū)出現(xiàn)無(wú)地可用的局面。對(duì)于耕地拋荒現(xiàn)象，江蘇各地每年都進(jìn)行專項(xiàng)治理、查荒滅荒。但即便如此，蘇南耕地的拋荒現(xiàn)象依然未得到根治和改觀。那么，造成蘇南大量耕地閑置拋荒的深層次原因是什么呢？
南京大學(xué)教授、中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事黃賢金說(shuō)，可以從四個(gè)方面找到深層原因。
一是工業(yè)地價(jià)低廉帶來(lái)“炒地皮”盛行。他說(shuō)，招商引資帶來(lái)地價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，再加上工業(yè)用地未實(shí)行“招標(biāo)拍賣掛牌”制度，工業(yè)用地市場(chǎng)隨意定價(jià)現(xiàn)象普遍。不少地方政府都比著壓低工業(yè)用地價(jià)格，這給投資商大面積圈地帶來(lái)方便。比如在蘇州，投資商買下100畝地，每畝按30萬(wàn)元計(jì)算，花費(fèi)3000萬(wàn)元，但他只用20畝，剩下的80畝囤積起來(lái)，過(guò)十年土地價(jià)值只增不減。因此，投資商認(rèn)為，土地圈得越大越好，圈得越大價(jià)格越低，便以二三期項(xiàng)目為名多要地，過(guò)幾年再轉(zhuǎn)手給其它公司，還可以在土地上大賺一筆。因此，企業(yè)多占地、不開發(fā)，便形成了拋荒現(xiàn)象。
二是近十年來(lái)，蘇南地區(qū)在土地利用上仍屬粗放模式，即通過(guò)增加土地利用量來(lái)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，用這種粗放模式來(lái)支撐發(fā)展，必然要大面積占用耕地。再?gòu)慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，開發(fā)區(qū)占用土地面積比例并不是越大越好，達(dá)到5％—8％便會(huì)造成土地利用報(bào)酬遞減，目前，蘇州開發(fā)區(qū)占土地面積為3％—4％，蘇南其它地方還低于這個(gè)比例，仍屬土地利用報(bào)酬遞增范圍。
三是大規(guī)模征地拋荒反映了干部的考核體系不科學(xué)和不完善。目前考核干部主要是考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量，而不考慮經(jīng)濟(jì)效益與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的消耗程度。這種考核方式，難以準(zhǔn)確和完整地評(píng)價(jià)一名干部在位時(shí)的政績(jī)和作為。但是，這種評(píng)價(jià)體系一旦確立，便給干部考核傳遞了錯(cuò)誤信息，使他們想方設(shè)法擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量、大量占地、傾盡財(cái)力搞開發(fā)。
四是耕地大面積拋荒與土地的產(chǎn)權(quán)制度不完善有關(guān)系。即將出臺(tái)的物權(quán)法是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的基本法。物權(quán)法出臺(tái)后，可以通過(guò)像保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式來(lái)保護(hù)土地，如果土地被征用，但沒有進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，在3—5年內(nèi)，農(nóng)民有權(quán)申請(qǐng)?jiān)傩欣闷饋?lái)，恢復(fù)耕種，這可以有效解決耕地拋荒現(xiàn)象。
保護(hù)和開發(fā)，怎樣找到平衡？
專家指出，要化解耕地保護(hù)和開發(fā)利用這對(duì)矛盾，應(yīng)當(dāng)從調(diào)整引資結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格土地規(guī)劃實(shí)施兩個(gè)方面入手。
蘇州市國(guó)土局耕地保護(hù)處處長(zhǎng)高建春認(rèn)為，要想保護(hù)好現(xiàn)有的耕地，需認(rèn)真落實(shí)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)土地治理整頓和監(jiān)督管理。進(jìn)一步加大對(duì)土地的監(jiān)管力度，堅(jiān)決查處違法用地和違規(guī)供地。同時(shí)，分清輕重緩急，對(duì)國(guó)家、省級(jí)等治理整頓開展得比較好、條件成熟的開發(fā)區(qū)，要力爭(zhēng)早日通過(guò)驗(yàn)收，早日供地，緩解發(fā)展與用地的矛盾。
抓緊修編土地利用總體規(guī)劃。從多次耕地保護(hù)調(diào)查的結(jié)果看，許多問(wèn)題都與規(guī)劃滯后有關(guān)。地方必須抓緊對(duì)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃等進(jìn)行修編，使規(guī)劃充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展要求。規(guī)劃確定后，要抓緊進(jìn)行立法，通過(guò)法律手段依法予以保障。
昆山開發(fā)區(qū)主任宣炳龍認(rèn)為，有效保護(hù)耕地的另一個(gè)方面是調(diào)整引資結(jié)構(gòu)，努力提高土地的利用效率。從目前土地利用的總體狀況來(lái)看，國(guó)家和省級(jí)開發(fā)區(qū)的土地利用效率明顯高于普通開發(fā)區(qū)和其它工業(yè)小區(qū)，而且配套設(shè)施完善，項(xiàng)目運(yùn)作比較規(guī)范，審批也比較容易。因此，今后項(xiàng)目首先要優(yōu)先向國(guó)家、省級(jí)開發(fā)區(qū)傾斜；其次，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下開發(fā)區(qū)的數(shù)量和規(guī)模。
調(diào)整招商引資結(jié)構(gòu)。蘇南目前的招商引資，二產(chǎn)項(xiàng)目多，三產(chǎn)項(xiàng)目少；臺(tái)資、日資項(xiàng)目多，歐美項(xiàng)目少。以蘇州為例，全市現(xiàn)有140萬(wàn)畝非農(nóng)建設(shè)征使用土地面積中，二產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地占51％，三產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地僅占13％。而二產(chǎn)項(xiàng)目不僅單項(xiàng)用地規(guī)模大，而且投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率均不如三產(chǎn)項(xiàng)目，臺(tái)資、日資項(xiàng)目的用地集約程度也普遍低于歐美項(xiàng)目。
目前蘇南各市可用于建設(shè)用地的面積已非常有限，這決定了在今后的發(fā)展中，必須走以最少空間獲取最大發(fā)展之路。一要重點(diǎn)引進(jìn)技術(shù)含量高、投資強(qiáng)度大的高科技項(xiàng)目，提高項(xiàng)目產(chǎn)出率：二要重點(diǎn)發(fā)展占地少、產(chǎn)出大、用工多的三產(chǎn)項(xiàng)目，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；三要重點(diǎn)吸引海內(nèi)外人才來(lái)蘇創(chuàng)業(yè)，大力培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)；四要制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)企業(yè)把研發(fā)機(jī)構(gòu)辦在當(dāng)?shù)兀蛊髽I(yè)生根發(fā)展。（新華社記者鄧華寧）
