厘清公務(wù)員“合法收入”

　　將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，才是規(guī)范公務(wù)員收入釜底抽薪的辦法

　　3月14日，黑龍江省2011年公務(wù)員考試報(bào)名結(jié)束。截至當(dāng)日17時(shí)30分，該省總報(bào)名人數(shù)達(dá)15萬人，其中有12.65萬人通過了審核，競爭最激烈的職位考錄比高達(dá)1300:1。

　　同時(shí)，廣東、江西、安徽、江蘇、廣西、北京等多個(gè)省區(qū)市，公務(wù)員考試報(bào)名也在陸續(xù)進(jìn)行，火爆程度不亞于往年。

　　從全國范圍來看，目前公務(wù)員平均薪資并不高，但這并沒包括一些政府部門給公務(wù)員發(fā)放的名目繁多的津貼補(bǔ)貼。

　　據(jù)了解，1993年公務(wù)員薪資制度改革時(shí)，為使收入分配適應(yīng)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，國家層面提出建立“地區(qū)津貼制度”，各地可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況制定自身的“津補(bǔ)貼”。

　　之后，國家并未出臺統(tǒng)一政策。在此背景下，地方發(fā)放公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的名目逐漸失序。復(fù)旦大學(xué)博士孫琳曾專門研究過中國的公務(wù)員薪酬問題，據(jù)其不完全統(tǒng)計(jì)，各地擅自發(fā)放的津貼補(bǔ)貼名目達(dá)到300多項(xiàng)。

　　今春全國兩會上，收入分配再次成為焦點(diǎn)話題。而“十二五”規(guī)劃綱要也指出，要整頓和規(guī)范收入分配秩序，完善公務(wù)員工資制度。清理規(guī)范國有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資外收入、非貨幣性福利等。

　　多位受訪專家認(rèn)為，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼已成當(dāng)務(wù)之急，不僅是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。

　　誘發(fā)公共權(quán)力異化

　　在受訪專家看來，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，不但會在不同地區(qū)、不同部門公務(wù)員之間造成了新的分配不公，而且擾亂了公務(wù)員工資管理秩序，成為權(quán)力異化的重要誘因。

　　種種跡象表明，盡管目前我國公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，但由于地區(qū)差與行業(yè)差的存在，即使是同一個(gè)級別的公務(wù)員，實(shí)際收入相差也很大。究其原因，就是工資外津貼補(bǔ)貼拉開了收入差距。

　　“發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力雄厚，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼多，收入自然就高些。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，公務(wù)員的各種津貼補(bǔ)貼少，收入相對也就少一些?！焙芍フf?！澳壳肮珓?wù)員的收入差距，不僅體現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間，即使在同一地區(qū)，也由于所處的單位和部門不同，同一級別的公務(wù)員，收入差距也很大。比如建設(shè)、工商、房管等強(qiáng)勢部門，就比其他部門收入相對要高。”

　　在中央黨校政法部公共管理室主任黃小勇看來，濫發(fā)津貼補(bǔ)貼的首先一個(gè)弊端，就是會導(dǎo)致公務(wù)員與其他社會群體之間的收入分配不公，還會造成不同部門、不同行業(yè)、不同單位公務(wù)員之間的收入嚴(yán)重違反“同工同酬”原則，導(dǎo)致公務(wù)員心理失衡，挫傷其工作積極性，引發(fā)行政編制、事業(yè)編制等群體之間的相互隔閡，而且更嚴(yán)重的是將會導(dǎo)致社會對公務(wù)員群體的“另眼”看待和隔離心理。

　　“為了多發(fā)津貼補(bǔ)貼，有些地方和有些部門千方百計(jì)搞違規(guī)"創(chuàng)收"，加劇了"政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益?zhèn)€人化"傾向，直接導(dǎo)致了政府職能異化和公務(wù)員角色錯(cuò)位?！焙芍フJ(rèn)為。

　　“濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是對公共資金的一種部門占有，是對公共利益的侵占，是一種反社會公正的再分配形式，必然影響國家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂?！秉S小勇說。

　　正因此，近年來中央從沒停止對公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的規(guī)范。早在2005年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了六部委《關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見》，對規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼進(jìn)行了部署。

　　2006年7月，中國實(shí)行新的公務(wù)員工資制度，同時(shí)開始對中央機(jī)關(guān)、各省市津貼補(bǔ)貼發(fā)放進(jìn)行清理規(guī)范，計(jì)劃用3年時(shí)間，將地區(qū)差控制在合理范圍，并通過行政手段“削峰填谷”，使同級政府不同部門之間的津貼補(bǔ)貼水平大體相當(dāng)。此后，各地陸續(xù)開始清理合并公務(wù)員收入中的各類津貼補(bǔ)貼，原先“不上臺面”的收入被取消或變成“明補(bǔ)”，這也被稱為“陽光工資”改革。

　　對于各地區(qū)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，國家出臺了一個(gè)范圍，平均值不能低于年2.1萬元，也不能高于4萬元。

　　“通過控制過高地區(qū)的津貼補(bǔ)貼發(fā)放水平，目的是逐步將不同地區(qū)津貼補(bǔ)貼水平高低差距控制在合理范圍以內(nèi)。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院李紹榮教授接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，“但即使有年均津貼補(bǔ)貼2.1萬元這個(gè)最低調(diào)控線，有些財(cái)力弱的貧困地區(qū)也根本無法達(dá)到?！?/p>

　　而據(jù)知情人透露，近年來有些發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員，雖在工資單上“規(guī)范”了津貼補(bǔ)貼，但更多是直接或變相地發(fā)放有價(jià)證券或?qū)嵨铩?/p>

　　執(zhí)行效果大打折扣

　　從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時(shí)，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。

　　據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來源，基本是預(yù)算外資金?！罢念A(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國有企業(yè)和主管部門收入以及其他收入。”中國政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長陳明生副教授接受本刊記者采訪時(shí)說，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項(xiàng)目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門?！?/p>

　　“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因?！焙芍ブ赋?，“由于地方政府預(yù)算外收入在體制外循環(huán)，"小金庫"的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動機(jī)就會抬頭，就會造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面?！?/p>

　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國預(yù)算外收入總量已與3.9萬億元的國家財(cái)政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來部門津貼補(bǔ)貼的泛濫。

　　在黃小勇看來，部門利益作祟、個(gè)人追逐利益最大化的沖動，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實(shí)。

　　陳明生說，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國家和地方層面對于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無法形成震懾力。

　　審計(jì)署2009年度抽查56個(gè)中央部門，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

　　2010年6月23日，審計(jì)署審計(jì)長劉家義向十一屆全國人大常委會第十五次會議作審計(jì)報(bào)告時(shí)指出，一些中央部門及所屬單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題。報(bào)告顯示，一些部門及所屬單位擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。

　　但遺憾的是，這些審計(jì)出來的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見誰主動出來擔(dān)責(zé)。