楊艷軍

近期，山東省人民政府印發(fā)《青島都市圈發(fā)展規(guī)劃》，青島都市圈成為國(guó)內(nèi)為數(shù)不多的以非省會(huì)城市為核心的國(guó)家級(jí)都市圈。作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、開放程度最高的區(qū)域之一，青島都市圈的形成是青島與周邊城市相互作用、良性互動(dòng)的結(jié)果。經(jīng)過多年積勢(shì)蓄力，青島都市圈綜合實(shí)力大幅躍升，對(duì)全省的支撐作用進(jìn)一步增強(qiáng)，但總體仍處于成長(zhǎng)階段。對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外成熟型都市圈，青島都市圈有必要優(yōu)化四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，暢通都市圈的“成長(zhǎng)之路”。

健全城鎮(zhèn)體系，做優(yōu)“多節(jié)點(diǎn)”

都市圈作為典型的城市區(qū)域空間，由處于核心地位的中心城市、外圍的中小城市和距離更遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)組成，這些規(guī)模大小不一的城市（鎮(zhèn)）共同組成的城鎮(zhèn)體系是都市圈發(fā)展的載體。近年來，青島經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，但周邊城市發(fā)育不足，城市間經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模落差較大，不利于形成大中小城市協(xié)同發(fā)展格局。青島都市圈有必要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的“金字塔型”城鎮(zhèn)體系。

一是中心城市疏解與提質(zhì)并重，強(qiáng)化“龍頭引領(lǐng)”。青島作為都市圈的中心城市，可借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展的有效做法，打破思維定勢(shì)，立足國(guó)家沿海重要中心城市、現(xiàn)代物流戰(zhàn)略支點(diǎn)城市這一功能定位，在強(qiáng)化高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、科技創(chuàng)新策源、開放樞紐門戶、綠色生態(tài)宜居等核心功能的同時(shí)，有序疏解非核心功能，在“集聚”和“疏解”的動(dòng)態(tài)平衡中強(qiáng)化“龍頭引領(lǐng)”。

二是周邊城市借力與聚力并舉，打造“次級(jí)節(jié)點(diǎn)”。從國(guó)內(nèi)外成熟型都市圈的發(fā)展情況看，中心城市周邊都有一批布局合理、層次分明、功能互補(bǔ)、規(guī)模適度的重要節(jié)點(diǎn)城市。青島都市圈要形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)體系，周邊城市必須改變功能單一的發(fā)展模式，根據(jù)自身資源稟賦，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，營(yíng)造良好就業(yè)和生活環(huán)境，通過“取長(zhǎng)補(bǔ)短”讓人在城市“落得住”。“取長(zhǎng)”是指周邊城市要抓住中心城市功能疏解的重大機(jī)遇，根據(jù)自身資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)條件，發(fā)展符合自身特色的主體功能和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)居民盡可能實(shí)現(xiàn)職住平衡，構(gòu)筑有效的“反磁力體系”抵御青島市的虹吸效應(yīng)；“補(bǔ)短”則是要在生活環(huán)境、公共服務(wù)、配套設(shè)施等方面做足文章，打造宜居宜業(yè)的城市環(huán)境，形成人才集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)，保持城市的旺盛活力。

暢通交通線路，做好“硬聯(lián)通”

發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系是都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“血管”，只有“血管”暢通，才能推動(dòng)人才、資金、技術(shù)等要素在都市圈快速流動(dòng)和高效聚集。青島都市圈有必要平衡各類交通方式的規(guī)模、功能、布局和建設(shè)時(shí)序，促進(jìn)各種運(yùn)輸方式協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步提高都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的連接貫通性。

一是暢通公路網(wǎng)。從我國(guó)道路測(cè)繪數(shù)據(jù)看，近年青島都市圈高等級(jí)道路密度明顯提升，基本形成了以公路為交通網(wǎng)絡(luò)主體，以小汽車自駕為主要出行方式的交通模式，但仍存在交通網(wǎng)絡(luò)互不銜接現(xiàn)象。有必要實(shí)施高速公路“加密、擴(kuò)容、提速、增智”工程，打通未貫通道路、擴(kuò)寬“瓶頸路”，優(yōu)化都市圈公路網(wǎng)絡(luò)布局，加強(qiáng)圈內(nèi)城市間的快速聯(lián)通。

二是完善鐵路網(wǎng)。從各類軌道交通的服務(wù)范圍看，市域（郊）鐵路是都市圈軌道交通的主體力量，但目前青島都市圈支撐遠(yuǎn)距離通勤的軌道交通尚不完善，市域（郊）鐵路規(guī)劃滯后、建設(shè)較慢。有必要統(tǒng)籌布局以青島為中心樞紐的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，有序發(fā)展干線鐵路和市域（郊）鐵路項(xiàng)目，推動(dòng)城市軌道交通、干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路“四網(wǎng)融合”，打造“軌道上的都市圈”。

三是用好水運(yùn)網(wǎng)。青島都市圈作為港口城市，擁有得天獨(dú)厚的水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，有必要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，提升干線航道能力，擴(kuò)大航道通達(dá)范圍，加快建設(shè)青島國(guó)際樞紐海港，與河北、江蘇等沿海省份港口合作互動(dòng)，與日照港、煙臺(tái)港、濰坊港錯(cuò)位發(fā)展，共同打造世界級(jí)港口群。

四是用足航空網(wǎng)。青島都市圈范圍內(nèi)有多個(gè)現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)，有必要打造功能完備、協(xié)調(diào)高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的都市圈機(jī)場(chǎng)群，并強(qiáng)化機(jī)場(chǎng)與高鐵、地鐵、公路、水運(yùn)聯(lián)動(dòng)，打破“海陸空鐵”各自為戰(zhàn)的局面，推動(dòng)“海陸空鐵”四港聯(lián)動(dòng)，全力以赴打造綜合交通網(wǎng)絡(luò)。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，做強(qiáng)“合作網(wǎng)”

產(chǎn)業(yè)協(xié)同是都市圈同城化發(fā)展的關(guān)鍵。世界范圍內(nèi)成熟型都市圈的產(chǎn)業(yè)布局大多以縱向分工協(xié)作、橫向錯(cuò)位發(fā)展為主要特征，而青島都市圈地區(qū)之間分工協(xié)作尚不夠明確，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。

一是“統(tǒng)”“分”結(jié)合摸清家底，明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位?！敖y(tǒng)”是指青島都市圈要高位統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)圈內(nèi)城市系統(tǒng)梳理各地的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和承載能力，形成一套“產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖譜”，精準(zhǔn)反映圈內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈、鏈主企業(yè)的布局情況，清晰呈現(xiàn)各地人才、技術(shù)、資金、平臺(tái)等方面的要素供需信息；“分”則是指各地要“掛圖作戰(zhàn)”，立足自身優(yōu)勢(shì)，在產(chǎn)業(yè)布局中找準(zhǔn)自己的突破口和發(fā)力點(diǎn)，明確各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

二是中心城市“破”“立”并舉，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”。青島作為都市圈的中心城市，是都市圈的產(chǎn)業(yè)高地，有必要“破”“立”并舉“騰籠換鳥”，從“大而全”轉(zhuǎn)向“高精尖”。一方面要做好“立”的工作，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，布局新興產(chǎn)業(yè)，大力扶持、培養(yǎng)、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的中高端項(xiàng)目；另一方面要完成“破”的任務(wù)，研究制定產(chǎn)業(yè)疏解清單，主動(dòng)舍棄與自身地位不匹配的產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如一般制造業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)等，必要時(shí)還要適當(dāng)疏解一些高端產(chǎn)業(yè)的部分環(huán)節(jié)。

三是周邊城市“接”“融”聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展。青島市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)將進(jìn)一步釋放外溢效應(yīng)，更多產(chǎn)業(yè)將擴(kuò)散到周邊地區(qū)。周邊城市既要立足本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、比較優(yōu)勢(shì)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向精準(zhǔn)承“接”，還要變被動(dòng)為主動(dòng)，“融”入圈內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，探索“龍頭引領(lǐng)、強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈、集群發(fā)展”的模式，在產(chǎn)業(yè)布局中找準(zhǔn)突破口和發(fā)力點(diǎn)，主動(dòng)作為、競(jìng)相出力。

完善治理機(jī)制，做實(shí)“同心圓”

都市圈作為一個(gè)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)有機(jī)體，在治理中客觀存在治理主體不明確、利益目標(biāo)難兼顧、政策措施難推進(jìn)等一系列現(xiàn)實(shí)問題。為促進(jìn)跨區(qū)域資源整合與協(xié)作，青島都市圈有必要由傳統(tǒng)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”治理模式轉(zhuǎn)向“共治、共贏、共擔(dān)”的協(xié)同治理新邏輯。

一是健全治理主體，完善協(xié)同共治機(jī)制。目前，我國(guó)大多數(shù)都市圈主要采用“市際協(xié)作”這類相對(duì)松散的協(xié)同治理模式，當(dāng)這種治理模式存在利益沖突時(shí)，容易出現(xiàn)合作困難現(xiàn)象。在現(xiàn)行行政體制下，青島都市圈有必要強(qiáng)化“縱向干預(yù)”，在省級(jí)層面組建高級(jí)別的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)都市圈重大利益的協(xié)調(diào)、重大戰(zhàn)略的制定以及重要政策的落實(shí)，重塑地方政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)促成府際合作。

二是協(xié)調(diào)跨域利益，完善合作共贏機(jī)制。都市圈治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域無一例外都涉及跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)。青島都市圈有必要建立科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建責(zé)、權(quán)、利高度統(tǒng)一的跨地區(qū)投資、地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)稅分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，激勵(lì)各方全力投入，形成推動(dòng)都市圈發(fā)展的強(qiáng)大合力和持續(xù)動(dòng)力。

三是強(qiáng)化剛性約束，完善責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。當(dāng)前，地方政府的績(jī)效考核主要以行政區(qū)劃為單元，以GDP、財(cái)政收入等要素為考核指標(biāo)。這一機(jī)制可以充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，大力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，但對(duì)都市圈發(fā)展而言，過于強(qiáng)調(diào)行政區(qū)劃，則容易引發(fā)合作困境和惡性競(jìng)爭(zhēng)。青島都市圈要實(shí)現(xiàn)府際長(zhǎng)期合作和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有必要將都市圈健康持續(xù)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核范疇，并針對(duì)都市圈不同成員的角色定位和功能分工，差別化設(shè)置指標(biāo)及權(quán)重，從而打破地方政府“集體合作困境”，促使各地由競(jìng)爭(zhēng)走向合作。

（作者單位：武漢市委黨校）