天津開市管縣先例
記者：國際通行的制度都是三級政府管理體制，為什么我國會演變成五級，會出現(xiàn)市管縣體制？
劉勇：建國初期設(shè)立華北、東北、華東、西北、中南、西南六大行政區(qū)，作為地方最高政區(qū)，管轄省、直轄市和自治區(qū)。省由過去的一級行政區(qū)變?yōu)槎壭姓䥇^(qū)，規(guī)模適當(dāng)劃
小，到1953年，全國分為53個省級區(qū)劃單小，到1953年，全國分為53個省級區(qū)劃單元。最早的市領(lǐng)導(dǎo)縣起始于大行政區(qū)，1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。
1954年以后，撤銷大行政區(qū)，由中央政府直接領(lǐng)導(dǎo)省級政區(qū)，并將省級政區(qū)合并減少到30個左右，這個格局一直未變，此后是1988年設(shè)置海南省，1997年設(shè)置重慶直轄市。
張占斌：現(xiàn)有體制下的市管縣可追溯到1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸已改為省轄市的天津市領(lǐng)導(dǎo)，開創(chuàng)了省轄地級市可管轄縣的先例。
1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，對市管縣體制作出了法律上的規(guī)定，直接推動了市管縣體制的發(fā)展。至1960年，全國已有52個市領(lǐng)導(dǎo)243個縣，約占全國縣建制總數(shù)的八分之一。
但這次市管縣體制產(chǎn)生的契機(jī)是大躍進(jìn)和人民公社運(yùn)動由于缺乏客觀的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)，因而很快就“降溫”了。
1961年以后,隨著經(jīng)濟(jì)調(diào)整和整頓的開始,市管縣體制不僅停止了發(fā)展，而且大量縣市又恢復(fù)了原有體制，特別是河北省，恢復(fù)了全部專區(qū)和專員公署。至1966年，全國領(lǐng)導(dǎo)縣的市下降到25個，領(lǐng)導(dǎo)的縣還不到1960年的1／
3。至此，市管縣體制經(jīng)歷了第一次大起大落。
劉維新：改革開放后，出于打破城鄉(xiāng)二元社會體系考慮，更好地集中市場要素，以農(nóng)促工，市管縣體制又一次被推向前臺。
1979年，國務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會派一批專家到四川調(diào)研產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。考察組負(fù)責(zé)人、時任中國社會科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)所所長劉明夫明確提出了中心城市的概念。
1982年，中共中央第51號文發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知，首先在江蘇省試點(diǎn)，1983年在全國試行。隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為
1983年地方政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從此，市管縣體制開始在全國范圍內(nèi)推行。
到2001年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占到80％。地級市管縣的數(shù)量占全國總數(shù)的70％，顯然，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。
擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣已遇到“天花板”
記者：目前浙江、河南、遼寧，廣東等地都開始試點(diǎn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，如何評價這些探索，行政區(qū)劃下一步會如何調(diào)整？
周天勇：省管縣體制肯定是趨勢，一方面，這樣才符合我國憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃層級規(guī)定，也符合城鄉(xiāng)分治的國際慣例，另一方面，以省轄替代市轄，減少了行政層級，降低了行政成本。在體制沒有定論時，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣成為普遍嘗試的做法。
劉維新：浙江省率先推行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，1992年對13強(qiáng)縣下放審批權(quán)；1997年在蕭山、余杭兩縣試行部分地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，2002年浙江省又出臺“40號文件”，把地區(qū)一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給20個縣區(qū)，經(jīng)濟(jì)上近似省管縣。
再想擴(kuò)權(quán)就比較難了，以前下放的都是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，社會管理權(quán)怎么辦？另外，現(xiàn)在還保留的審批權(quán)限，控制在省級部門和中央部委手里，體制不動，擴(kuò)權(quán)就遇到了天花板。
河南、遼寧、廣東等地基本都是學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)上進(jìn)行省直管，而在組織人事上還沒有涉及到，還是市任命，報省備案。
李鐵：擴(kuò)權(quán)可以繞開市級部門，權(quán)力直接讓渡到縣，無形中架空了一些省直部門和市級政府相應(yīng)的權(quán)力。也有可能導(dǎo)致對縣級行政監(jiān)督和約束力度的削弱。
目前看來，這場改革不能對層級刻意劃一，要考慮地區(qū)特殊性。應(yīng)先在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、省域面積處于中小程度、且改革呼聲比較強(qiáng)烈的地方試點(diǎn)。
劉勇：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后也暴露不少問題，縣市管理脫鉤后，兩者矛盾會多起來。省轄市對擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。比如，在財(cái)政配套資金問題上，對一些已審批的項(xiàng)目，省里資金下來了，市里往往不愿拿出配套資金。
張占斌：地級行政建制在當(dāng)今中國已是一個現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)這一歷史進(jìn)程，在短期內(nèi)重新將其虛化或撤銷，政治上的震蕩將很大。但若長期保持現(xiàn)狀，我們又必將付出長久的、巨大的代價。這是一個非常棘手的問題。
這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬計(jì)的干部，影響之巨可想而知。這項(xiàng)改革將主要考驗(yàn)地級市及官員的承受度。
另外省直管縣體制也會帶來一個新問題，省管縣最多40個，太多了根本管不過來，這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，這又是一個大動作。
編輯：林彥婷
